Encore une fois j’ai eu la chance ce matin d’assister à une très belle formation organisée par nos amis de DRI, avec le Professeur Xavier Philippe, pour discuter de la future loi électoral.
Je vous joins le diaporama présenté par Pr Philippe, ainsi
que le texte qui circule, émanant de la commission chargée par la gouvernement de faire une proposition de loi électorale à l’ANC (en arabe avec la traduction française).
Ce texte vient en lignée avec l’article 25 de la loi portant sur l’Organisation Provisoire des Pouvoirs Publics, qui prévoit l’adoption par l’ANC d’une loi créant une instance électorale constitutionnelle indépendante et permanente.
Concernant la forme du texte, le Pr Philippe juge le texte parfaitement conforme aux usages, comportant 31 articles, et recommande que seul 1 ou 2 articles soient constitutionnalisés, résumant les grandes lignes.
Au cours du débat, Pr Philippe a estimé que le draft constituait un bon départ, à condition de revoir certains articles qui pourraient mener à une sur-représentativité de certains courants politiques, ainsi que d’autres articles qui se contredisaient entre eux.
Il insiste sur la nécessité d’éviter de trop politiser cette instance, dont le travail sera extrêmement technique et nécessitera l’apport des spécialistes. Il s’agit de trouver un équilibre entre l’expertise et la politisation (suggestion de commission mixte pour équilibrer les tiraillements politiques et partisans). Les prérogatives de cette instance sont très larges, et il s’agit d’un vrai travail à plein temps pour ses membres.
Les articles posant problème sont :
Article 1 : Il manque le mot « constitutionnelle » dans « Est créée une instance publique indépendante et permanente… »
Article 3 :
Composition de la commission spéciale ? Implicitement 22 membres à la proportionnelle, à l’image des autres commissions (dont Troika nettement majoritaire)
2 candidats par groupe parlementaire, donc 14 au total dont 6 de la troika
Vote à la majorité absolue pour retenir 10 sur les 14 candidats : les 6 candidats des 3 groupes de la Troika passent (car majorité absolue). Donc 6 sur les 10 retenus.
Puis en plénière vote également à la majorité absolue pour retenir 7 sur les 10 candidats issus du vote en commission : Si alliance TROIKA, au final on aura 6 candidats sur les 7 qui sont issus des 3 groupes formant la troika : DANGER.
Ce qui pose problème est le vote à la majorité absolue. Pr Philippe suggère une majorité qualifiée. Il recommande également de privilégier une composition mixte, comportant des représentants de groupes parlementaires à côté d’experts indépendants.
Pr Philippe suggère aussi qu’il y ait des auditions publiques, et que les candidats se prêtent aux questions des élus, afin de déterminer les mieux qualifiés pour être dans cette instance.
On parle également d’un scrutin secret et uninominal, puis on parle d’une liste de 7 personnes : contradiction. A clarifier.
Le président de l’instance est le candidat ayant obtenu le plus de voix : forcément il est donc issu du parti majoritaire. Dans ce genre de cas, il est d’usage que ce soit les membres élus (7) qui se réunissent à leur tour pour élire leur président.
Autre contradiction : Pour le président de l’instance, on parle d’un mandat unique non renouvelable de durée de 8 ans, puis on évoque 2 mandats successifs. A clarifier
Le mode de nomination des membres de la commission électorale favorise de manière disproportionnée les partis au pouvoir et menace la crédibilité de l’opération électorale, même si celle-ci est très bien menée. Il faut trouver un mode de nomination plus équilibré. Un mode de nomination par consensus par exemple (on parle d’auditions publiques dans tes commentaires, pour prendre l’exemple le plus connu, celui de la cour suprême ou des agences indépendantes des États-Unis, les nominations se font généralement de manière consensuelle entre le président et le sénat et beaucoup d’agences fédérales indépendantes impose une composition bipartisane) ou par majorité qualifiée obligerait les principales forces politiques en présence à s’accorder sur des personnalités plutôt que de procéder à un vote partisan.
En désaccord par contre avec l’aspect commission mixte (experts et représentants politiques), surtout dans le contexte tunisien : alors que la représentation des forces politiques n’est pas problématique en soi si elle est conduite pour mettre en place une représentation équilibrée des principales forces, il y a une forte tendance en Tunisie à confondre le stratégique (ex : conseils d’administrations, assemblée nationale, etc.) et l’opérationnel (l’exécutif). On l’a vu entre spécifiquement à la création de l’ISIE (mais pas uniquement), où les commissaires s’était improvisés experts dans domaines d’expertises qui n’avait
rien à avoir avec eux (ex : un avocat qui fait de l’informatique). Dans le modèle d’un organisme de gestion électorale totalement indépendant (modèle entendu par cette loi), il faut monter une administration électorale qui fait l’exécutif, totalement composé d’experts (de vrais informaticiens pour l’informatique, de vrais professionnels de la communication pour la comm, des professionnels de la formation pour la formation, etc.) qui deviennent fonctionnaires (à temps complet pour le noyau permanent) ou contractuels pour les montées en capacité des périodes électorales. Les commissaires, qui ne sont pas nécessairement des experts, devraient se comporter comme un conseil d’administration d’une entreprise (dont les directeurs par exemple ne sont pas nécessairement des gestionnaires).
Article 4 :
Le code n’étant pas encore adopté, il faut préciser QUI a la qualité d’électeur ?
L’intégrité est une qualité très subjective, difficile à évaluer objectivement
La neutralité est un leurre et n’existe pas. Remplacer ce mot par « impartialité »
Le compétence : préciser que c’est en matière électorale
le critère de compétence reflète encore cette confusion entre le stratégique et l’opérationnel. Un commissaire pourrait être un juge, un footballeur, un éboueur, un prof d’université, un médecin, un chômeur, etc. C’est l’administration de l’INIE, et non son conseil, qui exécute une élection et pour qui le critère de compétence est important.
Article 6 : Président de l’instance qui reste fixe pendant 8 ans : ça semble énorme
Article 12 : la démission automatique d’un membre absent des réunions vient de cette confusion entre le stratégique et l’opérationnel. Les membres peuvent s’absenter, au même titre qu’un député. Ce système de présence quasi-obligatoire est dangereux, puisqu’il implique qu’un membre doit se libérer entièrement pour cette fonction – ce qui constitue un incitatif à se mêler de l’opérationnel. Il constitue un moyen de pression aussi sur certains membres qui pourraient être empêchés.
Article 16 : Les prérogatives de l’instance sont très larges et étendues. Le doute est permis sur la capacité de cette instance d’arriver à mener à bien et avec efficacité cette multitude de tâches. De quels moyens disposera-t-elle ? Autre point concernant les accréditations et formations : ils faudra définir la signification des mots « contrôleur » , « superviseur », « observateur »…etc
Alinéa 2 : très dangereux, la délimitation des circonscriptions électorales est un processus politique extrêmement long et délicat et relève souvent des compétences législatives, parfois à des majorités qualifiées (comme les lois électorales). La laisser au main de l’INIE lui donne un pouvoir tout à fait disproportionné par rapport à son rôle de gestion électorale et la légitimité politique d’une telle compétence risque de poser problème. Est-ce qu’on veut réellement que le pouvoir d’une administration non élue dépasse le cadre consultatif ou force de proposition en matière législative?
Alinéa 5 : là encore, les calendriers électoraux sont généralement intégrés dans les lois électorales.
Alinéas 7 et 8 : devraient faire partie de la notion d’impartialité – une interprétation trop littérale, comme ça a été le cas parfois par des privatistes sans expérience de droit public au sein de l’ISIE, pourrait pousser à des aberrations opérationnelles.
Alinéas 12 et 13 : en ligne avec le manque de définition de superviseurs/observateurs/etc. inclus dans ton commentaire, il y a le fait que ces aspects sont d’ordre de l’organisation administrative pour la plupart. L’apparition de la notion de contrôleur ou superviseur, une émanation de la commission Ben Achour et ensuite de l’ISIE était une réaction politique (à une époque où les observateurs étrangers avaient été pointés comme une ingérence – jouant sur mouraqib en arabe, alors que c’est le terme consacré par l’ONU – et l’instance Ben Achour avait dû réagir en réinterprétant et en reformulant). Il serait bon d’éliminer cette particularité à ce point-ci pour s’aligner sur la terminologie internationale d’une part, et surtout, ne pas encombrer les textes légaux de détails administratifs qui peuvent, ou non, avoir besoin de toutes ces catégories d’intervenants (superviseurs, contrôleurs, etc.).
Alinéas 15 et 16 : là encore il y a chevauchement entre l’exécutif et le législatif. Ensuite, l’INIE n’a pas vocation à « gérer » le financement des partis, sauf pour les subventions si la loi en prévoit.
Article 18 : Le financement de l’instance est fixé sur avis du gouvernement : Où est l’indépendance ?
Article 19 :
On reconduit le monstre des IRIE, qui à l’époque avait été créé par une interprétation particulière pour les besoins de l’un des membres de l’ISIE (contre l’avis de tous les experts et de ceux qui ont rédigé la loi). L’administration de l’INIE a vocation à être présente sur le territoire pour gérer son opération, et obéit en tant qu’organe exécutif, au conseil de l’INIE évidemment. Cette idée de sections qui sous-entend des sous-commissions ou alors, détaille des aspects d’organisation administrative, pousse encore la confusion entre le conseil qui supervise l’administration de l’INIE et l’administration elle-même. Cet article devrait tout bonnement disparaître – à moins qu’on décide d’un véritable fonctionnement décentralisé, auquel cas on n’a plus une INIE, mais plusieurs (ce qui a parfois été le cas avec les IRIE dont le contrôle a échappé).
Article 24 :
Un directeur exécutif n’a pas du tout vocation à maintenir des procès-verbaux – c’est comme dire qu’un PDG a pour rôle de maintenir les PV d’un conseil d’administration… Un directeur exécutif gère toutes les opérations de l’administration. Il rend compte au conseil et suit leurs directives. Il n’a pas vraiment le temps de faire la secrétaire pour le conseil J
Article 25 : mieux délimiter le rôle de la direction exécutive, par rapport à celui du conseil de l’instance ?
Article 26 :
La confusion entre le conseil (les commissaires) et l’administration (l’organe exécutif, l’opérationnel), qui forment ensemble l’INIE, persiste. Le président de l’INIE, qui ne devrait pas être le directeur exécutif (c’est quoi sinon la différence entre un président exécutif et un directeur exécutif). Il n’a pas nécessairement les compétences techniques pour gérer une administration.
Article 27 :
Des règles spéciales avaient été mises en place pour les élections précédentes du fait de l’urgence pour avoir un gouvernement élu, mais il serait important que dorénavant la commission électorale respecte les règles de gestion de finances publiques (que je ne connais pas pour la Tunisie). D’ailleurs le manque de contrôle avait entrainé pas mal d’abus de la part des membres de l’ISIE…
En résumé donc, les principes à garder en tête :
- L’INIE est d’abord une administration de l’exécutif (indépendant), il ne remplace pas l’assemblée législative dans son rôle de source de droit.
- Représentation politique équilibrée à la tête de l’INIE pour renforcer la crédibilité de l’opération électorale.
- A souligner l’importance pour la qualité du processus électoral, surtout au vu de l’expérience tunisienne, de bien marquer la séparation au sein de l’INIE entre le décisionnel/stratégique (les membres dont la nomination – pour des mandats temporaires – est politique), et l’opérationnel/exécutif (l’administration dont le recrutement – permanent pour le noyau – est effectué sur la base des compétences et de la formation).
Mouna Ben halima
